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[아유경제_부동산] 토지적성평가 없이 가능한 도시개발사업 범위는?

2023.07.28  (금) 16:15:01 | 김진원 기자
▲ 토지적성평가 없이 가능한 도시개발사업 범위가 도시개발구역을 지정한 후에 개발계획을 수립하는 도시개발사업으로 국한되는 것은 아니라는 유권해석이 나왔다. <사진=아유경제 DB>

[아유경제=김진원 기자] 기초조사에 포함돼야 하는 토지적성평가를 하지 않을 수 있는 도시개발사업은 도시개발구역을 지정한 후에 개발계획을 수립하는 도시개발사업으로 한정되지 않는다는 유권해석이 나왔다.

최근 법제처는 민원인 등이 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 국토계획법)」 제2조제4호라목에서는 도시ㆍ군관리계획의 하나로 도시개발사업에 관한 계획을 규정하고 있고, 같은 법 제27조제1항 본문에서는 도시ㆍ군관리계획을 입안하는 경우 제13조를 준용하도록 규정하고 있는데, 같은 조는 계획 수립ㆍ변경 시 기초조사에 대해 규정하고 있으며, 같은 법 제27조제3항에서는 같은 조 제1항에 따른 기초조사에는 토지적성평가 등을 포함해야 한다고 규정하고 있는 한편, 국토계획법 제27조제4항에서는 ‘대통령령으로 정하는 요건에 해당하면 같은 조 제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 기초조사 또는 토지적성평가 등을 하지 않을 수 있다’고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제21조제2항제3호바목에서는 「도시개발법」에 따른 도시개발사업을 토지적성평가를 실시하지 않을 수 있는 경우 중의 하나로 규정하고 있는데, 「도시개발법」 제4조제1항 본문에서는 지정권자는 도시개발구역을 지정하려면 도시개발사업의 계획을 수립해야 한다고 규정하면서, 같은 항 단서에서는 개발계획을 공모하는 경우 등에는 도시개발구역을 지정한 후에 개발계획을 수립할 수 있다고 규정하고 있는바, 국토계획법 제27조제4항 및 같은 법 시행령 제21조제2항제3호바목에 따라 기초조사에 포함돼야 하는 토지적성평가를 하지 않을 수 있는 도시개발사업이 「도시개발법」 제4조제1항 단서에 따라 도시개발구역을 지정한 후에 개발계획을 수립하는 도시개발사업으로 한정되는지 문의한 것에 대해 회답했다.

이렇게 해석을 한 이유로 법제처는 “법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성돼 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석 방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것인데, 도시ㆍ군관리계획을 입안할 때 토지적성평가를 실시하지 않을 수 있는 경우 중의 하나로 도시개발사업을 규정하고 있을 뿐, 도시개발사업의 범위를 도시개발구역을 지정한 후에 개발계획을 수립하는 도시개발사업으로 한정하고 있지 않고, 도시개발구역을 지정하려고 개발계획을 수립하는 도시개발사업은 제외하도록 하고 있지 않다”며 “도시개발사업이라면 도시개발구역 지정과 개발계획 수립 중 어느 절차가 먼저 있었는지 무관하게 기초조사에 포함될 토지적성평가를 하지 않을 수 있는 경우에 해당함이 문언상 분명하다”고 말문을 열었다.

이어 “도시개발사업 시 도시개발구역으로 지정할 수 있는 지역의 기본적인 범위는 도시개발구역으로 지정할 수 있는 지역 중에서 자연녹지지역, 생산녹지지역 및 도시지역 외의 지역의 경우에는 광역도시계획 또는 도시ㆍ군기본계획에 의해 ‘개발이 가능한 지역에서만 국토교통부 장관이 정하는 기준에 따라 지정해야 한다’고 규정하고 있다”면서 “원칙적으로 도시ㆍ군관리계획 입안 시 토지적성평가의 생략이 가능하도록 별도로 규정된 용도지역인 주거지역ㆍ상업지역ㆍ공업지역에 해당하는 경우 또는 이미 토지에 대한 일정한 조사나 토지적성평가가 이뤄진 후 광역도시계획이나 도시ㆍ군기본계획이 수립된 지역에 해당하는 경우에 도시개발구역을 지정할 수 있도록 하고 있다”고 설명했다.

법제처는 “그런데 토지적성평가가 개별 토지의 환경적ㆍ사회적 가치를 평가함으로써 도시ㆍ관리계획 등을 입안하는 경우에 정량적ㆍ체계적인 판단 근거를 제공하기 위해 실시하는 조사로, 해당 토지의 개발 또는 보전 여부를 판단하는 데에 활용되는 것이라는 점에 비춰보면, 토지적성평가를 실시하지 않을 수 있는 경우 중 하나로 도시개발사업을 열거한 것은 앞서 살펴본 바와 같이 토지적성평가가 생략된 지역에 해당하는 경우이거나 도시개발사업 대상 토지의 개발ㆍ보전 여부를 판단하기 위해 필요한 자료가 이미 마련돼 있는 경우 등에는 국토계획법령에 따른 토지적성평가를 실시하지 않음으로써 도시ㆍ군관리계획과 관련해 소요되는 비용과 시간을 줄일 수 있도록 하려는 취지라고 보는 것이 타당하다”며 “도시개발법령에서 관련 내용에 대해 도시개발구역 지정과 개발계획 수립 중 어느 절차가 선행하는지를 기준으로 특별한 차이를 둬 규정하지 않고 있는 이상 토지적성평가 제외 대상에 해당하는지 여부에 차이를 둬 해석할 수는 없다”고 봤다.

아울러 “지정권자가 도시개발계획을 수립하고 도시개발구역을 지정하는 것을 원칙으로 하되, 예외적으로 대통령령으로 정하는 지역에 해당하는 경우 등에만 개발계획 수립 전에 도시개발구역을 지정할 수 있도록 하고 있고, 도시개발구역을 지정할 수 있는 지역 중 자연녹지지역, 도시지역 외의 지역 등 상대적으로 해당 토지의 개발ㆍ보전 여부에 대한 신중한 판단이 요구되는 지역을 규정한 것으로 보인다”며 “도시개발사업의 경우에만 토지적성평가를 하지 않을 수 있다고 보게 되면 원칙적이고 일반적인 절차에 따라 도시개발사업을 진행하는 경우 토지적성평가를 실시해야 하는 반면, 오히려 토지의 개발ㆍ보전 여부에 대해 상대적으로 신중한 판단이 요구되는 경우에는 관련 절차를 생략할 수 있다는 불합리한 해석이 될 수 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있다”고 지적했다.

따라서 법제처는 “기초조사에 포함돼야 하는 토지적성평가를 하지 않을 수 있는 도시개발사업은 도시개발구역을 지정한 후에 개발계획을 수립하는 도시개발사업으로 한정되지 않는다”고 못 박았다.

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