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| ▲ 가로주택정비사업 신탁업자는 소유자나 지상권자가 아닌 만큼 건축협정 체결할 권리가 없다는 유권해석이 나왔다. <사진=아유경제 DB> |
[아유경제=김진원 기자] 가로주택정비사업 사업시행자인 신탁업자는 건축협정을 체결할 수 있는 자인 소유자나 지상권자에 해당하지 않는다는 유권해석이 나왔다.
최근 법제처는 민원인이 「건축법」 제77조의4제1항에서는 토지 또는 건축물의 소유자, 지상권자 등 대통령령으로 정하는 자(이하 소유자 등)는 전원의 합의로 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따라 지정된 지구단위계획구역(제1호) 등 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역 또는 구역에서 건축물의 건축ㆍ대수선 또는 리모델링에 관한 협정을 체결할 수 있다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제110조의3제1항에서는 소유자 등을 각 호로 규정하면서, 같은 항 제1호에서는 토지 또는 건축물의 소유자를, 같은 항 제2호에서는 토지 또는 건축물의 지상권자를 각각 규정하고 있는 한편, 「빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법(이하 소규모주택정비법)」 제19조제1항에서는 시장ㆍ군수 등은 가로주택정비 조합 설립을 위해 같은 법 제23조에 따른 조합설립동의 요건 이상에 해당하는 자가 대통령령으로 정하는 요건을 갖춘 신탁업자를 사업시행자로 지정하는 것에 동의하는 때에는 대통령령으로 정하는 요건을 갖춘 신탁업자를 사업시행자로 지정해 해당 사업을 시행하게 할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제29조제1항 본문에서는 사업시행자는 소규모주택정비사업을 시행하는 경우에는 같은 법 제30조에 따른 사업시행계획(안)에 정관 등과 그 밖에 국토교통부령으로 정하는 서류를 첨부해 시장ㆍ군수 등에게 제출하고 사업시행인가를 받아야 한다고 규정하고 있는바, 소규모주택정비법 제19조제1항에 따라 가로주택정비사업의 사업시행자로 지정된 신탁업자인 사업시행자가 같은 법 제29조제1항에 따른 사업시행인가를 받은 경우로서 사업시행구역에 인접한 토지 또는 건축물의 소유자 등과 「건축법」 제77조의4에 따른 건축협정을 체결하려는 경우, 신탁업자인 사업시행자는 건축협정을 체결할 수 있는 자인 「건축법 시행령」 제110조의3제1항제1호의 소유자에 해당하는지, 그리고 신탁업자인 사업시행자는 건축협정을 체결할 수 있는 자인 「건축법 시행령」 제110조의3제1항제2호의 지상권자에 해당하는지 등 두 가지 경우를 문의한 것에 대해 회답했다.
먼저 해석 이유로 법제처는 “먼저 건축물의 건축ㆍ대수선 또는 리모델링에 관한 건축협정은 해당 구역에 속한 토지 또는 건축물의 소유자 등 전원의 합의로 자율적인 주택정비 등을 위해 체결하는 것으로서, 건축협정이 체결된 지역 또는 구역에서 건축물의 건축ㆍ대수선 또는 리모델링 등을 하려는 소유자 등은 그 건축협정에 따라야 한다고 규정하고 있고, 건축협정을 체결한 경우 지하층의 설치나 건폐율 등을 개별 건축물마다 적용하지 않고 통합 적용하는 등의 특례를 적용받을 수 있게 된다”며 “이를 종합하면 건축협정은 건축ㆍ대수선 또는 리모델링 등 실질적인 건축행위에 직접적인 영향을 미치게 되고, 건축협정을 체결한 자가 이를 따라야 하는 법적 의무가 발생하는 등의 효과를 수반하므로 건축협정을 체결할 수 있는 주체가 되는 ‘소유자’는 해당 구역에서 건축이나 대수선 등의 행위를 할 수 있는 실질적인 권리를 가지며, 건축이나 대수선 등의 행위를 통한 이익과 비용이 최종적으로 귀속되는 자를 의미한다”고 말문을 열었다.
이어 “소규모주택정비법상 신탁업자는 「자본시장과 금융투자업에 관한 법률(이하 자본시장법)」 제8조제7항에 따른 신탁업자를 의미하고, 자본시장법 제6조제9항 및 제9조제24항에 따르면 신탁업은 「신탁법」 제2조의 신탁을 영업으로 하는 금융투자업을 의미하므로, 소규모주택정비법에 따른 신탁업자인 사업시행자는 그 위탁자인 토지등소유자와 「신탁법」 제2조에 따른 신탁관계를 형성하게 되고, 이에 따라 신탁의 목적과 그 법률관계의 명확성을 위해 그 소유권이 수탁자인 사업시행자(신탁업자)에게 이전되는 한편, 수탁자가 대내외적으로 신탁재산에 대한 관리권을 가지게 된다”고 봤다.
법제처는 “그런데 「신탁법」에 따르면 수탁자는 누구의 명의(名義)로도 신탁재산을 고유재산으로 하거나 신탁재산에 관한 권리를 고유재산에 귀속시키지 못하고 신탁재산을 수탁자의 고유재산과 구별해 관리해야 하는 등 신탁재산의 권리ㆍ의무관계에 관해 수탁자의 고유재산과 구분해 규정하고 있는바, 비록 「신탁법」에 따른 신탁관계에 의해 신탁재산이 수탁자의 소유라 하더라도 그에 관한 권리관계를 수탁자의 고유재산과 동일하게 취급할 수는 없고, 「신탁법」은 신탁에 관한 사법(私法)적 법률관계를 규정하는 것을 목적으로 하는 법률인 반면, 「건축법」은 건축물의 대지ㆍ구조ㆍ설비 기준 및 용도 등을 정해 건축물의 안전ㆍ기능ㆍ환경 및 미관을 향상시킴으로써 공공복리의 증진에 이바지하는 것을 목적으로 하는 법률로서 두 법률은 그 입법 목적이 다르다”면서 “「건축법」에 따른 소유관계가 「신탁법」에 따른 사법(私法) 관계와 동일하게 볼 수는 없다는 점 등을 종합해 보면, 건축협정을 체결할 수 있는 주체가 되는 ‘소유자’를 판단할 때에는 건축이나 대수선 등의 행위를 할 수 있는 실질적인 권리를 가지는지 여부, 해당 행위를 통한 이익과 비용이 최종적으로 귀속되는 자인지 여부 등을 종합적으로 고려해야 한다”고 강조했다.
계속해서 “이 사안의 신탁업자인 사업시행자는 가로주택정비사업 추진을 위해 토지 또는 건축물의 소유자 등으로부터 소규모주택정비법에 따라 신탁을 받은 것인데, 소규모주택정비법 제2조제1항제6호 본문에서는 ‘토지등소유자’란 같은 호 각 목에서 정하는 자를 말한다고 규정하면서, 같은 호 단서에서는 신탁업자가 사업시행자로 지정된 경우 토지등소유자가 가로주택정비 등 소규모주택정비사업을 목적으로 신탁업자에게 신탁한 토지 또는 건축물에 대해는 위탁자를 토지등소유자로 본다고 규정하고 있고 당초 「도시 및 주거환경정비법(이하 도시정비법)」에서 신탁업자를 사업시행자로 지정할 수 있도록 하는 제도를 신설하면서 도시정비사업에 대한 실질적인 이해관계인인 위탁자의 의사가 반영돼야 한다는 점을 고려해 수탁자를 소유권자로 보는 통상적인 신탁관계와 달리 ‘정비사업에 관한 부동산의 신탁관계’에서는 위탁자를 ‘토지등소유자’로 보도록 했고, 이후 소규모주택정비법이 도시정비법으로부터 분리돼 별도의 법률로 제정되면서 이러한 취지의 규정이 그대로 포함된 것인 점, 가로주택정비사업은 주민합의체를 구성하거나 조합설립인가를 신청하는 경우 및 사업시행인가를 신청하는 경우 등 사업 추진 과정에서 일정 비율 이상 토지등소유자의 동의를 받도록 규정하고 있다”며 “이는 ‘직접적인 이해관계’가 있는 자가 가로주택정비사업을 추진하도록 하고 이해관계인의 의견을 사업에 반영하려는 취지로 보이는 점 등을 고려하면 이 사안과 같이 소규모주택정비법에 따른 가로주택정비사업을 건축협정을 통한 자율적 주택정비와 함께 추진하는 경우에도 가로주택정비사업에서와 같이 직접적인 이해관계가 있는 자, 즉 건축협정을 통한 자율적 주택정비에 따른 이익과 비용이 최종적으로 귀속되는 자인 ‘위탁자’의 의사가 반영될 수 있어야 한다”고 말했다.
또한 법제처는 “먼저 「건축법 시행령」 제110조의3제1항제2호에 따른 지상권자는 문언상 실제 해당 토지 지상권을 가지는 자를 의미한다는 것이 명확한데, 지상권은 「민법」 제279조에 따르면 타인의 토지에 건물 기타 공작물이나 수목을 소유하기 위해 그 토지를 사용하는 권리로서 부동산의 사용가치를 독점적으로 지배하는 것을 내용으로 하는 용익물권을 의미한다”며 “이러한 지상권은 「민법」 제187조에 따라 상속, 공용징수, 판결, 경매 기타 법률의 규정에 의한 부동산에 관한 물권의 취득이 있을 때 법정지상권으로서 등기가 없더라도 취득될 수 있으나, 일반적인 경우에는 「민법」 제186조에 따라 지상권설정계약과 그 등기가 필요하다”고 짚었다.
이어 “그런데 신탁업자인 사업시행자가 소규모주택정비법 제29조에 따라 사업시행인가를 받게 된다고 하더라도 이러한 인가는 행정 처분에 해당하므로 「민법」상 계약 중 하나인 지상권설정계약을 체결하거나 그 설정 등기를 한 것으로 보이지 않고, 소규모주택법령에서는 사업시행인가를 받았을 때 지상권설정계약 및 그 등기를 한 것으로 보는 명시적인 규정이 있다거나 이 사안의 사업시행인가를 받았다고 해 법정지상권이 설정되는 효과가 있는 것도 아니다”라며 “이 사안과 같이 신탁업자인 사업시행자가 소규모주택정비법 제29조에 따라 사업시행인가를 받게 되더라도 그 인가를 받았다는 사실만으로 「건축법 시행령」 제110조의3제1항제2호에 따른 지상권자에 해당하지는 않는다”고 지적했다.
따라서 법제처는 “신탁업자인 사업시행자는 건축협정을 체결할 수 있는 자인 ▲소유자 ▲지상권자에 해당하지 않는다”고 못 박았다.
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