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| ▲ 양홍건 오전가구역 조합장/경영지도사 |
「국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 국토계획법)」은 도시ㆍ군관리계획으로 ‘도시개발사업이나 도시정비사업에 관한 계획, 지구단위계획의 지정 또는 변경에 관한 계획과 지구단위계획 및 도시혁신구역의 지정 또는 변경에 관한 계획과 도시혁신계획 등’을 포함한다. 도시ㆍ군관리계획에서 정하는 ‘정비사업에 관한 계획’은 「도시 및 주거환경정비법(이하 도시정비법)」에서 세부적인 사항을 정한다.
도시 및 주거환경정비기본계획(이하 정비기본계획)은 도시정비사업에 관한 계획이다. 도시정비법의 목적은 도시환경을 개선하고 주거생활의 질을 높이는 데 있다. 도시정비법에서 정하는 정비기본계획의 수립권자는 특별시장, 광역시장, 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장(이하 수립권자)이다. 따라서 지방자치단체의 장이 정비계획의 수립권자이자 인허가권자이기도 하다.
「지방자치법」에 따르면 지방자치단체장은 지방자치단체의 대표로서 사법권을 제외한 다양한 권한을 가진다. 정비계획의 수립은 지방자치단체장의 몫이다.
지역에 따라 차이는 있으나 우리나라 노령화지수는 2016년 98.4에서 2026년 222.7이 예상된다(KOSIS,2024). 이는 인구구조의 급격한 변화를 의미한다. 따라서 저출산 및 고령화와 지방소멸은 지방자치단체의 장에게 다양한 문제를 안겨준다.
수립된 정비기본계획에 따라 정비계획이 입안되고 정비구역이 지정되는데, 이때 입안과 지정권자는 정비기본계획의 수립권자와 약간 다르다. 따라서 지방자치단체의 장은 기초단체장을 포함한다. 지방자치단체의 장이 정비계획과 정비구역을 입안하고 지정하게 되는데, 주민들의 의사를 반영한 계획을 수립하고 있는지 의문이다. 도시정비법은 공공의 역할을 강조하는 방향으로 변하고 있으므로 공공의 책임은 더욱더 강조된다.
도시정비사업의 사업성은 대외적인 부동산 상황, 사업의 속도, 사업지 내의 갈등 또는 분양가격에 의해 영향을 받는다. 정비사업지의 사업성은 시장의 영향을 심하게 받기 때문에 시장 상황에 맞게 사업 속도를 유지해야 한다. 더불어 지방자치단체장인 정비계획의 입안권자와 정비구역의 지정권자 그리고 절차에 따른 인허가권자는 사업성에 많은 영향을 미친다.
정비기본계획의 수립권자는 지역적인 특성을 반영해 계획을 수립한다. 수립권자는 국토계획법과 도시정비법이 정하는 범위를 벗어날 수 없으므로 정비기본계획을 수립할 때 한계에 봉착한다. 국회는 2024년 2월 6일 법 개정을 통해 도시혁신구역, 복합용도구역 등을 도시ㆍ군관리계획에 포함해 도시계획수립 시 융통성을 부여했으나 비수도권의 경우 적용에 한계가 있다. 따라서 비수도권의 정비기본계획 수립 시 용적률에 대한 양도제 등을 도입해야 한다고 본다.
지방분권은 도시정비사업에 있어 정비기본계획 수립, 정비계획 입안 및 정비구역 지정에 있어 지방자치단체의 장의 권한이 확대됐다. 2024년 법 개정을 통해 도시계획법 적용에 있어 획일적인 면을 일부 탈피해 지방자치단체의 장에게 사업성을 제고할 수 있는 재량권을 부여했다.
도시정비사업은 도시재생사업이다. 도시재생사업은 지역적 특성을 반영해야 한다. 지방분권화는 지방자치단체의 장에게 자치권을 부여하는 것이므로 도시정비사업에 관해서도 폭넓은 재량을 부여해야 한다. 다만, 무분별한 자치권의 남용을 막기 위해 검증제도의 도입은 검토해볼 만하다. 최근 지방은 광역도시화돼 가고 있다. 거점도시를 기점으로 도시를 광역화하는 것에 대해 찬성한다. 하지만 광역화로 지방소멸이 해소되는 것은 아니다.
르꼬르뷔지에의 도시계획과 같이 우리나라의 도시는 범아파트화되고 있다. 미래도시의 모습이 아파트화되는 것은 도시계획 측면에서 바람직하지 않다. 도시화는 환경친화적이고 이웃과 어우러져야 한다. 공론화 장이 발달한 지방분권화는 공청회 등을 통해 주민들의 의사를 적극적으로 반영할 것이고 지방분권화가 도시정비사업을 활성화할 것이다. 지방분권은 도시정비사업을 활성화해 도시의 성장을 이끈다.
수도권은 압축도시를 지향하고 과밀화를 추구한다. 지방은 도시에 활력을 불어넣을 수 있는 도시계획을 수립해 지방소멸을 막아야 한다. 도시정비사업에서 사업시행자가 기부채납하는 부지, 건축물 또는 시설물의 지역적 범위를 확대해 도시정비사업의 공공성을 확장한다. 공공기여는 기부채납을 포함하는 개념으로 지방자치단체의 구성요소인 지역 내에서 공공기여를 통해 용적률을 상향해 사업성을 확보하고 지역의 도시환경을 개선해 상생할 수 있는 길을 만들어야 한다.
지방분권은 민주적 의사결정을 지향한다. 지방자치단체 장의 권한을 확대한다. 수도권과 지방의 양극화 현상, 구역 내 특성을 반영한 용적률양도제, 도시재생사업과 도시정비사업의 조화 등을 통해 지방분권이 도시정비사업의 정상화를 이끌고 안정적인 주택수급시장을 만들어 낸다.
국토계획법과 도시정비법은 계획 수립 시 지역적 특성을 반영하지 못한다. 지역의 특성을 반영할 수 있는 계획 수립의 기준이 필요하다. 용적률양도제 등 공공기여 방식을 통한 이익공유로 도시정비사업이 정상화돼야 한다. 최근 정부의 부동산시장에 대한 개입은 장기적으로 효용성을 가질 수 있는지는 의문이다. 시장은 생물로서 장기적으로 시장 안정을 스스로 만들어 낸다는 사실을 상기해야 할 것이다.
지방분권의 시대를 맞아 도시정비사업의 활성화는 지역적 특성을 반영한 사업의 시행과 도시재생사업의 구현에서 해법을 찾을 수 있을 것이다. 도시는 변하고 변화에 적응하지 못하면 도태한다. 지방소멸시대는 저출산, 고령화 및 양극화 등으로 인해 우리 앞에 빠르게 다가올 것이다. 지방분권이 민주적 도시정비사업을 만들어간다. 민주적 도시정비사업이 지방소멸시대의 해결책이 될 것이다.
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