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| ▲ 김래현 법무법인 현 수석변호사(도시정비사업팀장)/ 아유경제 편집인 |
1. 「국유재산법」 제72조제1항 본문, 제2조제9호, 「공유재산 및 물품 관리법」 제81조제1항 본문, 제2조제9호가 사용허가나 대부계약 없이 국유재산 또는 공유재산을 사용ㆍ수익하거나 점유한 자에 대해 그 재산에 대한 사용료 또는 대부료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 징수하도록 규정한 것은, 국유재산 또는 공유재산에 대한 점유나 사용ㆍ수익 자체가 법률상 아무런 권원 없이 이뤄진 경우에는 정상적인 사용료나 대부료를 징수할 수 없기 때문에 그 사용료나 대부료 대신에 변상금을 징수한다는 취지라고 풀이된다. 그러므로 점유나 사용ㆍ수익을 정당화할 법적 지위에 있는 자에 대해서는 그 규정이 적용되지 않고, 위와 같은 법적 지위에 있는 자에 대해 이뤄진 변상금 부과처분은 당연무효이다.
2. 사업시행계획상 정비구역에 포함된 일반재산이 사업시행자에게 양도되는 것으로 예정돼 있다면, 그 일반재산의 사용관계에 관해 달리 정해진 내용이 있다는 등의 특별한 사정이 없는 한 사업시행자는 사업시행인가가 이뤄진 때부터 그 일반재산의 소유권을 취득하기에 상당한 기간 동안 자신의 사용ㆍ수익을 정당화할 법적 지위에 있다고 봐야 한다. 그 이유는 다음과 같다.
가. 국ㆍ공유재산의 무단점유가 있는 경우 대부 또는 사용ㆍ수익허가 등을 받은 경우에 납부해야 할 대부료 또는 사용료 상당액 이외에도 징벌적 의미에서 국가나 지방자치단체가 일방적으로 20% 상당액을 추가해 변상금을 징수하도록 하고 있다. 한편, 국ㆍ공유재산의 무단점유자에 대해 변상금 부과처분을 할 수 없는 때에도 민사상 부당이득반환청구권은 성립하는 경우가 있으므로, 변상금 부과ㆍ징수의 요건과 민사상 부당이득반환청구권의 성립 요건이 일치하는 것도 아니다.
나. 구 「도시 및 주거환경정비법(이하 구 도시정비법)」에 따르면, 사업시행자가 도시정비사업을 시행하려는 경우에는 토지이용계획 등이 포함된 사업시행계획(안)을 시장ㆍ군수 등에게 제출해 시장ㆍ군수 등으로부터 사업시행인가를 받아야 하는데(제28조제1항, 제30조), 시장ㆍ군수 등은 인가하고자 하는 사업시행계획(안)에 국ㆍ공유재산의 처분에 관한 내용이 포함돼있는 때에는 미리 관리청과 협의해야 하고, 협의를 받은 관리청은 20일 이내에 의견을 제시해야 한다(제66조제1항, 제2항). 이러한 사업시행인가 과정을 통해 인가권자와 관리청은 정비구역에 포함되는 국ㆍ공유재산의 현황을 확인하고 그 처분에 관한 사항을 결정하게 되고, 사업시행인가 후 사업시행자가 사업 진행을 위해 국ㆍ공유재산을 점유ㆍ사용할 것이라는 점을 충분히 예상할 수 있다.
다. 사업시행인가에는 공익상 필요 등에 의해 필요한 범위 내에서 여러 조건과 부담을 부과할 수 있으므로, 인가권자는 관리청과의 협의에 따라 사업시행자에게 양도하기로 예정된 일반재산에 대해 소유권이 이전될 때까지의 사용관계에 관해 여러 조건이나 부담을 정할 수도 있는바, 인가권자가 일반재산의 사용관계에 관해 아무런 조건이나 부담을 부과하지 않았고 달리 그 일반재산의 사용관계에 관한 법률관계도 존재하지 않는다면, 사업시행자가 사업시행인가 이후 소유권 취득이 예정된 일반재산을 점유ㆍ사용했다고 해서 사업시행자에 대해 대부료 상당의 부당이득반환을 구하는 것을 넘어 통상의 무단점유자와 마찬가지로 징벌적 의미의 변상금을 부과하는 것은 부당하다.
라. 국ㆍ공유재산 중 행정재산에 대해는 사업시행인가가 이뤄지면 사용 등 허가가 의제되고(구 도시정비법 제32조제1항제12호, 제13호), 위 행정재산이 용도 폐지돼 일반재산으로 되더라도 점유권원은 실효 또는 상실되지 않고 소유권 취득 시까지 유지된다고 해석된다. 그러므로 그에 관한 변상금 부과처분은 하자가 중대ㆍ명백해 당연무효이다. 한편, 국ㆍ공유재산 중 일반재산에 대해는 행정재산과 같은 사용 등 허가 의제에 관한 규정이 없으나, 사업시행자의 사업 진행을 위한 점유ㆍ사용의 필요성, 그에 관한 인가권자와 관리청의 인식과 예상의 측면에서는 행정재산과 본질적인 차이가 있다고 보기 어렵고, 행정재산도 사업시행인가 고시일로부터는 용도 폐지돼 일반재산으로 되므로 적어도 무단점유 여부를 판단함에 있어서 취급을 달리할 합리적 이유가 있다고 보기 어렵다.
마. 정비구역 안의 국ㆍ공유재산은 도시정비사업 외의 목적으로 매각하거나 양도할 수 없고(구 도시정비법 제66조제3항), 사업시행인가가 이뤄지면 이를 다른 사람에 우선해 사업시행자에게 수의계약으로 매각 또는 임대할 수 있다(제66조제4항). 이처럼 구 도시정비법은 사업시행인가 후 사업시행자가 정비구역 안의 국ㆍ공유재산의 소유권을 우선 취득할 수 있도록 그 지위를 보장하고 있다.
3. 이 사건 사업시행인가 당시 사업시행계획에 일반재산인 이 사건 제2토지 전부와 이 사건 제3토지 중 일부(이하 쟁점 토지)가 모두 사업시행자인 원고에게 양도될 것으로 예정돼 있었고, 그 후 실제로 원고에게 모두 양도된 사실, 사업시행인가 당시 쟁점 토지의 사용관계에 관해 달리 정한 바도 없는 사실을 알 수 있다. 따라서 쟁점 토지의 점유를 이유로 한 원고에 대한 변상금 부과처분은 점유나 사용ㆍ수익을 정당화할 법적 지위에 있는 자에 대해 이뤄진 것으로서 당연무효이다.
원심판결의 이유설시에 일부 적절하지 않은 부분은 있으나, 쟁점토지에 관한 변상금 부과처분은 그 하자가 중대ㆍ명백해 당연무효라는 원심의 결론은 정당하고, 거기에 상고이유 주장과 같이 변상금 부과처분의 요건 등에 관한 법리를 오해해 판결에 영향을 미친 잘못이 없다.
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