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[아유경제_오피니언] 도시정비사업과 신속통합기획

2023.11.23  (목) 11:02:46 | 양홍건 조합장
▲ 양홍건 오전가구역 조합장/ 경영지도사/ 아유경제 편집인

「도시 및 주거환경정비법(이하 도시정비법)」은 ‘도시개발법’, ‘도시저소득주민의 주거환경 개선을 위한 임시조치법’, 「집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률」과 ‘주택건설촉진법’을 통합해 2003년 7월 1일부터 시행됐다. 사업 방식은 주거환경개선사업, 재개발ㆍ재건축사업으로 나뉜다. 주택 수급 정책의 변화에 따라 ‘도시개발법’은 부침을 거듭했으며, 현재 서울시는 도시정비사업의 활성화를 통한 주택 공급 방법을 택하고 있다.

도시정비법은 주거환경 정비 및 도시환경 개선을 통해 주거생활의 질을 높이는 데 목적이 있다. 기존 서울시는 도시정비사업을 제한하고 도시재생사업을 활성화했지만, 현재 서울시는 도시정비법이 가진 단점 ‘절차의 복잡성에 따른 사업 기간의 지연’을 방지하기 위해 정비계획으로 ‘신속통합기획(이하 신통기획)’을 도입했다.

신통기획은 도시정비법 제26조와 ‘2025 서울특별시 도시ㆍ주거환경정비기본계획’ 재정비(안)에 따라 2021년 9월 23일 도입된 것으로 법적으로는 ‘정비계획’으로, 서울시에서는 정책 브랜드명으로 신통기획이라는 이름을 사용하고 있다. 신통기획은 ‘정비계획 수립 단계에서 서울시가 공공성과 사업성의 균형을 이룬 가이드라인을 제시하고, 신속한 사업 추진을 지원하는 공공지원계획’이다.

이달 15일 기준 현재 총 91개소가 신통기획을 추진하고 재개발 35개소, 재건축 17개소를 합해 52개소가 기획을 완료했다. 처음 재개발 사업지를 대상으로 공모 방식으로 추진됐으나 지난 5월 8일부터 수시모집방식으로, 재건축 사업지는 처음부터 수시모집으로 진행했다. 신통기획은 ‘더 유연한 도시계획 기준 적용, 더 신속한 심의와 사업기간 절반 단축 및 더 혁신적 디자인 추구’로 시행착오 없는 신속한 계획 결정과 사업 추진으로 계획 및 심의를 위한 기간을 단축하는 것이다.

사업의 기간을 절반으로 단축하기 위해 서울시는 조합직접설립 및 패스트트랙제도를 도입해 신통기획을 보완하고 있다. 재개발은 사업의 특수성으로 인해 신통기획에 대한 반감이 적었지만, 재건축 단지에서는 신통기획 적용에 대한 찬반이 뜨겁다. 일부 보도에서 거론되는 갈등은 ‘정책 설계 및 통합 설계 결함’에 대한 것과 사업지 내부적인 사항이다.

사업지 내부적인 사항으로 인한 갈등은 공공기여와 기부채납 및 절차문제이다. ‘2030 서울시 도시ㆍ주거환경정비기본계획’ 재정비(안)에서 도시정비사업의 비전으로 ‘개발ㆍ정비 활성화를 통해 쾌적하고 탄력 넘치는 신도시 공간 조성’에 두고, 세부 사항으로 ‘지역별 유도용지 조성 및 공공기여 합리적 조정, 대지 내 30% 이상 개방형 녹지 의무적 조성 및 다양한 시민개방공간 확보 등’을 명시하고 있다. 그러므로 추진 주체는 신통기획을 신청하기 위해서는 사전에 주민들의 공감대를 형성해야 한다.

서울시는 신통기획에 관해 ‘공공성과 사업성의 균형’이라 하면서 정책 설계를 함에 있어 주민들의 참여를 제한하며, 추진위를 생략하는 조합직접설립제도를 운영하면서 재건축 사업지의 사업 주체에 대한 한계 설정이 모호하다. 주민들의 사익과 관련된 재건축을 공공이 주도하고, 사업시행단계부터 사업시행자가 사업을 추진하면서 갈등이 재현될 소지가 다분하다.

서울시는 신통기획으로 사업 기간을 절반으로 단축하고, 공공기여 시 획일적 규제를 완화한다. 2022년 7월 1일 ‘추진위 없이 조합 설립 직행하는 경우 사업 기간이 3년 6개월에서 1년으로 단축된다’ 보도했으나, 보도 당시 해당 사업지는 정비구역 지정 후 약 1년 5개월이 지났음에도 조합설립인가를 받지 못한 상황이었다. 또 신통기획 신청 이후 기획 확정 과정에서 논란이 되는 사업지도 나타나고 있어, 서울시 신통기획의 정책 설계 결함에 대한 보완이 필요한 시기이다.

신통기획은 기존 재건축사업이 안고 있는 문제점인 ‘과다한 규제ㆍ너무 긴 절차ㆍ획일적 층수 규제 및 정비계획과 건축심의 등 지연’을 획기적으로 개선했다. 그동안 민간이 주도한다는 이유로 도시정비법에서 사업 진행 절차를 규정하고 공공은 규제일변도의 정책을 펴고, 법 적용상 나타난 문제를 해결하는 법 개정에는 무관심했다. 신통기획은 이 점을 인정하고 절차를 획기적으로 개선한 것이다.

도시정비사업의 지연 요인은 내부적인 요인과 외부적인 요인으로 나눌 수 있으나 필자가 2022년 12월 U시 사업지의 조합장들을 대상으로 실시한 설문조사에 의하면, 사업 지연 제1요인은 인ㆍ허가 절차를 비롯한 공공에 있음을 확인했다. 서울시의 신통기획 또한 원래 목적과 달리 공공성이 우선시되는 경우 불씨가 남아 사업시행단계부터 내부적인 갈등이 증폭될 수 있다. 사업을 준비하는 정책 설계 단계에서 발생하는 내부적인 갈등은 추진 주체의 역량 및 정보 부족에 따른 것이 많음으로 공공이 주도적으로 그 역할을 담당해야 한다.

일반적으로 서울시가 발표한 자료와 언론에서 언급되는 사안을 분석해 보면 재건축 사업지는 사업성에 더 민감해 신통기획 적용에 대한 반감이 노출되는 것으로 보인다. 갈등이 발생하는 사업지 또한 핫스팟 분석에 의하면 제한적이다. 신통기획은 도입된지 약 2년이 조금 넘고 그 성과는 아직 확인할 수 없다 하나 기존 사업지의 사업 기간을 고려하는 경우 매우 창조적이다.

결론적으로 일반 도시정비사업과 신통기획은 별반 차이가 없다. 정책 및 통합 설계는 현 도시정비법으로 충분히 보완할 수 있고, 조합직접설립제는 정책 설계에 결함이 있는 경우 적용에 한계가 있으므로 현 단계에서 장단점을 논하기는 어렵다. 그래도 서울시에서 운영하는 신통기획은 획기적인 제도임이 분명하며, 신통기획을 적용하지 않는 지자체도 현 도시정비법을 통해 사업 기간을 획기적으로 단축할 수 있으므로 구도심개발을 도시정비사업을 통해 진행하는 경우 일반적인 사업과 신통기획은 다르지 않다고 할 수 있다.

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