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재건축사업의 세입자 보호

2019.02.22  (금) 10:15:38 | 양홍건 조합장
▲ 양홍건 오전가구역 조합장/ 경영지도사/ 아유경제 편집인

정부(국회 포함)는 「도시 및 주거환경정비법(이하 도시정비법)」을 개정하여 도시정비사업의 종류를 재개발 및 재건축사업, 주거환경개선사업으로 단순화하고(도시정비법 제2조제2호), 사업시행 방식을 주거환경개선사업은 현지개량, 수용, 환지 또는 관리처분 방식으로, 재개발사업은 환지 또는 관리처분 방식으로 그리고 재건축사업은 관리처분 방식으로 세분화하고 있다. 그런데 주거환경개선사업 및 재개발사업과 재건축사업의 가장 큰 차이는 토지 등을 취득하는 방법으로서 수용의 방식을 취하느냐 매도청구로 취득하느냐의 것이며, 이는 세입자의 보호와도 관련이 있다.

최근 금태섭 의원 외 10명이 발의한 도시정비법 일부 개정안을 볼 때 주요 내용은 재건축사업에서의 세입자 보호를 강화하기 위하여 재건축사업의 사업시행자는 사업의 시행에 따른 토지 또는 건축물의 사용으로 인하여 세입자가 영업을 폐지ㆍ휴업하거나 주거를 이전하게 되는 경우 영업이익의 손실과 시설의 이전비용, 주거이전 비용 등을 보상하도록 법률에 명시하는 것이다. 그리고 근거로 들고 있는 것은 재개발사업과 재건축사업은 기본적으로 정비기반시설이 불량 혹은 양호하냐에 따른 구별로, 이러한 차이와 그 정비기반시설 내에 거주하거나 영업을 영위하던 세입자의 보호 여부와는 필연적 관련성을 찾아볼 수 없고, 재건축사업은 주거환경개선사업이나 재개발사업에 비해 세입자에 대한 보상제도가 미비하고, 헌법재판소도 입법자가 재산권을 비례의 원칙에 부합하게 합헌적으로 제한하기 위해서는 수인의 한계를 넘어 가혹한 부담이 발생하는 예외적인 경우에는 이를 완화하는 보상규정을 두어야 한다는 판시내용을 근거로 제시하고 있다.

여기서 세입자에 대한 보호에 대해 살펴보기 위해서는 재건축사업이 다른 사업과 어떠한 차이가 있는가에 대해 알아보는 것이 우선일 것이다.

하나는 사업의 정의에서 오는 차이다. 재개발사업은 ‘정비기반시설이 열악하고 노후ㆍ불량건축물이 밀집한 지역에서 주거환경을 개선하거나 상업지역ㆍ공업지역 등에서 도시기능의 회복 및 상권 활성화 등을 위하여 도시환경을 개선하기 위한 사업’을 말하고, 재건축사업은 ‘정비기반시설은 양호하나 노후 ㆍ불량건축물에 해당하는 공동주택이 밀집한 지역에서 주거환경을 개선하기 위한 사업’을 말하는 것으로, 재개발사업은 건축물을 공급하고 재건축사업은 주택과 부대복리시설 등을 건설하여 공급하는 것을 말한다. 따라서 재건축과 재개발사업은 정비계획의 입안을 위한 안전진단 여부와 관계없이 사업 방법에 있어 근본적인 차이를 보이고 있다.

또 하나는 조합원 자격 유지 기간의 차이다. 법에서 재건축사업의 경우 재건축 등 사업시행자는 사업시행인가 고시가 있는 날부터 30일 이내에 조합 설립에 동의를 하지 아니한 자 또는 사업시행에 동의하지 아니한 자에 대해 건축물 또는 토지의 소유권과 그 밖의 권리에 대해 매도청구를 할 수 있는바(법 제64조), 재건축사업의 경우에는 조합원 자격 상실시기를 조합설립인가 시로 정하고 있다. 반면, 주거환경개선사업이나 재개발사업은 정비구역에서 사업시행을 위한 토지 또는 건축물의 소유권과 그 밖의 권리에 대한 수용은 사업시행인가 고시가 있는 때에 사업 인정 또는 고시가 있는 것으로 봄으로 인해 수용에 대한 재결신청은 사업시행인가를 할 때 정한 사업시행 기간 내에 행하여야 하는바, 주거환경개선사업이나 재개발사업은 조합원 자격 상실 시기를 관리처분인가 시라 할 수 있다. 따라서 재건축사업은 조합설립인가를 받으면 동의를 하지 않는 토지등소유자는 조합원 자격을 취득하지 못하나, 재개발사업 등은 동의 여부와 관계없이 조합원 자격이 유지된다.

마지막으로 조합원 자격 유지기간과 관련하여 미동의자 등에 대한 토지 등의 확보 방법의 차이다. 주거환경개선사업이나 재개발사업의 경우에는 수용재결에 의해 토지 등을 확보하나, 재건축사업의 경우에는 매도청구 소송을 통해 토지 등을 확보한다. 법에서 민사소송에 의해 이루어지는 매도청구 소송의 기간이 장기간임을 고려하여 사업시행자가 매도청구소송을 통하여 법원의 승소 판결을 받은 후 손실보상금을 공탁하고 분양 예정인 건축물을 담보한 경우에는 승소 판결이 확정되기 전이라도 입주자 모집을 할 수 있도록 규정되어 있다. 그러나 토지 등의 확보 방법에 있어 근본적인 차이로 인하여 재건축사업은 다른 사업에 비해 많은 시간과 비용이 소요된다는 것이다.

재개발사업에 있어 사업시행자는 관리처분이나 환지 방식 중 하나를 선택하여 사업을 할 수 있으나 재건축사업에 있어서는 환지 방식을 인정하지 않는다. 하지만 재건축사업이 기존에 정의되었던 단독주택 등의 재건축사업을 인정하지 않고 공동주택이 밀집한 지역에서 주거환경을 개선하는 경우에만 인정되는 점을 고려할 경우, 환지 방식을 적용하여 재건축사업을 시행한다는 것은 사실상 불가능하다. 그러나 주거환경개선사업에서 시행하는 수용 방식은 재건축사업에도 적용이 가능하다 할 수 있는바, 재건축사업에 수용 방식을 적용하는 경우 사업기간은 단축될 수 있으리라 판단된다.

이에 재건축사업에 있어서 세입자 보호 완화 또는 강화 문제는 재건축사업과 다른 사업과의 차이에서 발생하는 것으로 일부 개정안 발의 의원들의 발의안에서 주장한 헌법재판소의 판시내용도 재건축사업과 다른 사업과의 차이를 부정하는 판결은 아니다.

결론적으로 재건축사업에 있어 세입자 보호 측면을 강화하여야 한다면 다음의 요건이 선이행되어야 할 것이다. 우선 천재지변 등에 따른 사용 제한ㆍ금지, 그 밖의 불가피한 사유로 긴급하게 도시정비사업을 시행할 필요가 있다고 인정하는 때에 토지 등의 수용을 인정하고 있는 그 적용 범위를 확대하여 재건축사업에 있어서도 수용 방식에 의한 사업을 시행할 수 있도록 사업 방식을 폭넓게 보장하여야 한다.

다음은 정부의 도시정비사업에 대한 지원의 확대다. 법에서 정비기반시설 및 공동이용시설이나 임시거주시설에 대해 그 건설에 드는 비용의 전부 또는 일부를 공공이 부담할 수 있도록 되어 있는데, 정부는 유독 재건축사업에 대해서는 그 지원에 인색하다는 것이다. 따라서 재건축사업에 있어 국회에 발의된 안과 같이 세입자에 대한 보호를 강화하기 위해서는 법 개정 등을 통한 보완이 우선되어야 하며, 만약 그 보완 등의 개선 없이 개정이 된다면 도시정비사업에 있어 사업의 정의 및 사업 방식 등의 몰이해에서 비롯된 해프닝에 그칠 것이다.

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