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관리처분계획의 법적 성격과 재량 여부

2019.03.29  (금) 11:27:44 | 남기송 변호사
▲ 남기송 천지인합동법률사무소 대표변호사 / 아유경제 편집인

정비사업조합(이하 조합)은 행정 주체로서 「도시 및 주거환경정비법(이하 도시정비법)」 제74조에 따라 관리처분계획을 수립하게 되는데, 이러한 관리처분계획은 도시정비사업의 시행 결과 조성되는 대지 또는 건축물의 권리귀속에 관한 사항과 조합원의 비용 분담에 관한 사항 등을 정함으로써 조합원의 재산상 권리ㆍ의무 등에 구체적이고 직접적인 영향을 미치게 되므로, 이는 구속적 행정계획으로서 재건축 조합이 행하는 독립된 행정처분에 해당한다.

그런데, 이러한 관리처분계획에 대해 다투는 방법에 관해 대법원 판결(2009년 9월 17일 선고ㆍ2007다2428 전원합의체 판결)에서는 “행정 주체인 재건축 조합을 상대로 관리처분계획(안)에 대한 조합원총회 결의의 효력 등을 다투는 소송은 행정처분에 이르는 절차적 요건의 존부나 효력 유무에 관한 소송으로서 그 소송결과에 따라 행정처분의 위법 여부에 직접 영향을 미치는 공법상 법률관계에 관한 것이므로, 이는 「행정소송법」상의 당사자소송에 해당한다. 그리고 이러한 소송은, 관리처분계획이 인가ㆍ고시되기 전이라면 위법한 총회 결의에 대해 무효확인판결을 받아 이를 관할 행정청에 자료로 제출하거나 재건축 조합으로 하여금 새로이 적법한 관리처분계획(안)을 마련해 다시 총회 결의를 거치도록 함으로써 하자있는 관리처분계획이 인가ㆍ고시되어 행정처분으로서 효력이 발생하는 단계까지 나아가지 못하도록 저지할 수 있고, 또 총회 결의에 대한 무효확인판결에도 불구하고 관리처분계획이 인가ㆍ고시되는 경우에도 관리처분계획의 효력을 다투는 항고소송에서 총회 결의 무효확인소송의 판결과 증거들을 소송자료로 활용함으로써 신속하게 분쟁을 해결할 수 있으므로, 관리처분계획에 대한 인가ㆍ고시가 있기 전에는 허용할 필요가 있다. 그러나 나아가 관리처분계획에 대한 관할 행정청의 인가ㆍ고시까지 있게 되면 관리처분계획은 행정처분으로서 효력이 발생하게 되므로, 총회 결의의 하자를 이유로 하여 행정처분의 효력을 다투는 항고소송의 방법으로 관리처분계획의 취소 또는 무효확인을 구해야 하고, 그와 별도로 행정처분에 이르는 절차적 요건 중 하나에 불과한 총회결의 부분만을 따로 떼어내어 효력 유무를 다투는 확인의 소를 제기하는 것은 특별한 사정이 없는 한 허용되지 않는다고 보아야 한다”고 판결해 관리처분총회 후 인가 시까지 쟁송방법에 관해 정리가 됐다.

그러면, 관리처분계획은 재량행위에 해당한다고 볼 것인가에 관하여 대법원은 판결(2014년 3월 27일 선고ㆍ2011두24057 판결)을 통해 “도시정비법 제48조제2항제1호는 관리처분계획의 기준의 하나로 종전의 토지 또는 건축물의 면적ㆍ이용 상황ㆍ환경 그 밖의 사항을 종합적으로 고려하여 대지 또는 건축물이 균형 있게 분양신청자에게 배분되고 합리적으로 이용되도록 할 것을 규정하고 있다. 그런데 도시환경정비사업은 상업지역ㆍ공업지역 등으로서 토지의 효율적 이용과 도심 또는 부도심 등 도시기능의 회복이나 상권활성화 등이 필요한 지역에서 도시환경을 개선하기 위해 시행하는 것으로서 다수의 이해관계가 상충돼 토지등소유자들의 개별적이고 구체적인 이익 전부를 만족시킬 수는 없는 것이고, 도시환경정비사업에서의 관리처분계획은 사업을 시행함에 있어 반드시 수립하여야 하는 법률이 정한 행정계획으로서 토지등소유자의 지위나 권리ㆍ의무의 인정 자체에 관해서는 재량의 여지가 없다고 하겠지만, 그 구체적인 내용의 수립에 관하여는 이른바 계획재량행위에 해당하여 상당한 재량이 인정된다고 할 것이다. 따라서 적법하게 인가된 관리처분계획이 종전의 토지 또는 건축물의 면적ㆍ이용 상황ㆍ환경 그 밖의 사항을 종합적으로 고려해 대지 또는 건축물이 균형 있게 분양신청자에게 배분되고 합리적으로 이용되도록 하는 것인 이상, 그로 인하여 토지등소유자들 사이에 다소 불균형이 초래된다고 하더라도 그것이 특정 토지등소유자의 재산권을 본질적으로 침해하는 것이 아닌 한, 이에 따른 손익관계는 종전자산과 종후자산의 적정한 평가 등을 통하여 청산금을 가감함으로써 조정될 것이므로, 그러한 사정만으로 그 관리처분계획을 위법하다고 볼 수는 없다(대법원 2010년 10월 28일 선고ㆍ2009두4029 판결)”라고 판결해 관리처분계획의 수립에 상당한 재량을 인정하고 있다. 

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